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OECD States of Fragility Report 2018
Strukturelle Ursachen von Fragilität in den Blick nehmen
19 September 2018
Um die SDGs weltweit erreichen zu können, muss die internationale Gemeinschaft fragilen Kontexten besondere Aufmerksamkeit widmen und sich auf die Adressierung der strukturellen Ursachen von Fragilität fokussieren. Dabei gilt es, sowohl die besonderen Herausforderungen in fragilen und von Konflikten betroffenen Regionen besser zu verstehen als auch die entsprechenden Mittel aufzustocken und effektiver einzusetzen. Dies sind zentrale Aussagen des States of Fragility Reports 2018 der OECD.
Drei Jahre nach Verabschiedung der Agenda 2030 wird immer deutlicher, dass fragile und von Konflikt und Gewalt betroffene Staaten bei der Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs) am Weitesten zurückbleiben. Werden nicht bald deutliche Fortschritte in der Überwindung von Fragilität und Konflikt erzielt, so werden laut Prognosen der OECD 80 Prozent der ärmsten Menschen der Welt im Jahr 2030 in diesen Kontexten leben. Fragilität und Gewalt sind die Haupthindernisse zur Erreichung der SDGs. Um die SDGs weltweit erreichen zu können, muss die internationale Gemeinschaft fragilen Kontexten besondere Aufmerksamkeit widmen und sich auf die Adressierung der strukturellen Ursachen von Fragilität fokussieren. Dabei gilt es, sowohl die besonderen Herausforderungen in fragilen und von Konflikten betroffenen Regionen besser zu verstehen als auch die entsprechenden Mittel aufzustocken und effektiver einzusetzen. Dies sind zentrale Aussagen des States of Fragility Reports 2018 (SFR) der OECD. Auf 280 Seiten werden darin die aktuellen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Trends rund um Fragilität und internationale Finanzströme (v.a. ODA-Mittel) in fragile Länder analysiert.
Fragilität – Definition und Modell der OECD
Laut Bericht gibt es keinen einfachen Weg zur Beschreibung von Fragilität im Jahr 2018. Dies liege vor allem an der Multidimensionalität und jeweils kontextspezifischen Ausformung des Phänomens: Während Fragilität in dem einen Kontext vor allem bedeuten kann, dass staatliche Institutionen nicht in der Lage sind, grundlegende Dienstleistungen wie eine Gesundheitsversorgung oder Bildungsangebote zu erbringen, kann sie sich in einem anderen z.B. dadurch auszeichnen, dass staatliche Autoritäten nicht in der Lage oder willens sind, ihr staatliches Gewaltmonopol auszuüben. So unterschiedlich sich Fragilität vor Ort ausgestalten kann, so fördert sie doch immer Konflikt, Gewalt und Armut und verhindert damit nachhaltige Entwicklung.
Bereits mit dem Erscheinen des „States of Fragility Reports 2016“ hat die OECD daher ihre Definition und ihr Modell von Fragilität - und damit auch das Konzept des Reports - grundlegend überarbeitet. Fragilität wird von der OECD fortan definiert als: „… the combination of exposure to risk and insufficient coping capacity of the state, system and/or communities to manage, absorb or mitigate those risks. Fragility can lead to negative outcomes including violence, the breakdown of institutions, displacement, humanitarian crises or other emergencies”. Nach dem neuen Fragilitätsmodell erfasst die OECD Fragilität entlang von fünf Dimensionen: wirtschaftlicher, ökologischer, politischer, gesellschaftlicher und sicherheitsbezogener Fragilität. Das neue multidimensionale Modell zielt darauf ab, die binäre Aufteilung von Staaten in „fragil“ und „nicht fragil“ durch ein nuancierteres Bild zu ersetzen und damit dem Umstand gerecht zu werden, dass jeder fragile Kontext eine einzigartige Kombination von Risiken und Bewältigungskapazitäten aufweist.
Ergebnisse des Fragilitätsmodells 2018
Der SFR 2018 klassifiziert insgesamt 58 Staaten als fragil, 15 davon als extrem fragil. Im Vergleich zu 2016 gab es insgesamt sechs Änderungen in der Liste fragiler Staaten: Lesotho und Kambodscha wurden aufgrund von Verbesserungen auf mehreren Dimensionen aus der Liste entfernt, während Äquatorial-Guinea, Djibouti, Iran und Nepal aufgrund von Verschlechterungen neu aufgenommen wurden. Die Liste der 15 extrem fragilen Staaten hat sich seit 2016 nicht verändert. An der Spitze stehen weiterhin Somalia (Platz 1), Südsudan und die Zentralafrikanische Republik (ZAR).
Darüber hinaus arbeitet der SFR 2018 sowohl zentrale gegenwärtige Merkmale als auch Prognosen zur Entwicklung von fragilen Staaten heraus. Zentrale Erkenntnisse sind:
Die Zahl von Fragilität betroffener Menschen steigt. 24% (1,8 Mrd.) der Weltbevölkerung leben in fragilen Kontexten (Zahlen aus dem Jahr 2016). Die OECD geht davon aus, dass dieser Anteil im Jahr 2030 bereits 28% (2,3 Mrd.) und im Jahr 2050 34% (3,3 Mrd.) betragen wird. Haupttreiber dieser Dynamik sind hohe Geburtenraten und damit ein starkes Bevölkerungswachstum in vielen fragilen Staaten Afrikas, besonders Nigeria und DR Kongo.
Die Mehrheit der fragilen Staaten liegt in Sub-Sahara-Afrika (35), gefolgt von Asien und Ozeanien (10), der MENA-Region (9) und Lateinamerika und der Karibik (4).
2015 lebten 513 Millionen von extremer Armut betroffener Menschen in fragilen Kontexten. Laut OECD könnte diese Zahl bis 2030 auf 620 Millionen anwachsen, womit 80% aller von Armut betroffenen Menschen in fragilen Staaten leben würden. Studien zufolge tragen verschiedene Charakteristika von vielen fragilen Staaten, wie schwach ausgeprägte staatliche Leistungsfähigkeit, Konflikt und Gewalt und eine ineffiziente Wirtschaft zur Stagnation bzw. der Zunahme von Armutsraten bei.
Fragilität ist nicht vom ökonomischen Entwicklungsstand eines Landes abhängig. Mehr als die Hälfte aller fragilen Staaten sind mit mittlerem Einkommen (30), sechs davon im oberen mittleren Einkommen, 24 im unteren mittleren Einkommen. Nur 18 fragile Staaten sind Niedrigeinkommensländer.
Fragilität und Konflikt sind Hauptursachen für erzwungene Migration. 55% aller Flüchtlinge weltweit stammen allein aus Syrien, Afghanistan und dem Südsudan – alle drei Länder werden als extrem fragil eingestuft.
Fragilität und Gender-Ungleichheit korrelieren. Acht der zehn Länder, die 2015 die größte Geschlechterungleichheit aufwiesen, sind vom SFR 2018 als fragil eingestuft.
Fragilität und Konflikt gehen Hand in Hand. Neun von den 15 als extrem fragil eingestuften Ländern waren im Jahr 2016 in bewaffnete Konflikte verwickelt (Afghanistan, ZAR, DR Kongo, Irak, Mali, Somalia, Südsudan, Syrien und Jemen).
Internationale Finanzströme in fragile Länder
Im Jahr 2016 flossen Gelder in Höhe von insgesamt 240 Milliarden US Dollar (111 Milliarden Dollar Remittances; 68 Milliarden Dollar Official Development Assistance (ODA) und 56 Milliarden Dollar ausländische Direktinvestitionen) in fragile Staaten, 20 Milliarden mehr als noch 2014.
Das Volumen an ODA-Mitteln in fragilen Staaten stieg zwischen 2007 und 2016 um 14 Milliarden Dollar, was den Trend veranschaulicht, dass sich ODA mehr und mehr auf fragile Kontexte konzentriert.
Folgende Trends bezüglich ODA in fragile Staaten wurden identifiziert:
Maßnahmen der humanitären Hilfe stellen einen zunehmend größeren Anteil der Gesamt-ODA-Mittel in fragile Kontexte dar. Von 2009 bis 2016 wuchsen die ODA-Mittel für humanitäre Hilfe um 144%, in extrem fragilen Kontexten macht humanitäre Hilfe 2016 mehr als die Hälfte aller ODA-Maßnahmen aus (siehe Abbildung 3 im Anhang für eine Zusammensetzung der ODA-Mittel in fragilen Kontexten).
ODA in fragile Staaten ist extrem ungleich verteilt: 50% von ODA in fragile Staaten gingen 2016 in nur 10 von 58 Länder.
Ausgaben für Maßnahmen der Friedensförderung in fragilen Staaten nehmen ab. 2016 wurden nur 10% aller ODA-Mittel in fragile Staaten in Maßnahmen der primären und sekundären Friedensförderung investiert.
Kernaussagen und Handlungsempfehlungen
Basierend auf der Analyse von Fragilitätstrends, Merkmalen fragiler Staaten und internationalen Finanzströmen in fragile Kontexte – sowie deren Implikationen – formuliert der SFR 2018 sieben zentrale Kernaussagen und Handlungsempfehlungen, die sich im Sinne eines gemeinsamen internationalen Engagements sowohl an Regierungen von fragilen Kontexten und Geberstaaten als auch Regionalorganisationen, multilaterale Akteure, die Zivilgesellschaft und den Privatsektor richten:
„We must recognise fragility if we want a better world“
Fragilität ist die Hauptursache für Konflikt, Terrorismus, Gewalt, Flucht, und Hunger. Aufgrund ihrer Auswirkungen und ihres Ausmaßes stellt Fragilität laut OECD das vermutlich größte Hindernis zur Erreichung der SDGs dar.
„We will accept complexity and address all dimensions of fragility“
Die Multidimensionalität und Kontextabhängigkeit von staatlicher Fragilität erfordert sowohl den Einsatz maßgeschneiderter Ansätze als auch die Adressierung des vollen Spektrums von Fragilitätstreibern. Die selektive Adressierung von einzelnen Treibern hat sich als ineffektiv zur Überwindung von Fragilität herausgestellt.
„We will invest in more and smarter aid in fragile contexts“
Die aktuelle Zusammensetzung der ODA-Mittel in fragilen Staaten werden dem Phänomen nicht gerecht: ODA-Mittel werden mittlerweile mehr für kurzfristige Folgenminderung von Fragilität anstatt für die langfristige Adressierung ihrer Ursachen genutzt. Dieser Trend ist inkonsistent mit der Sustaining Peace Agenda der UN und nachhaltiger Entwicklung
„We will step up our efforts on prevention, peace and security“
Die ODA-Mittel, die für Maßnahmen der Krisenprävention und Friedensförderung investiert werden, sind unzureichend. Die internationale Gemeinschaft muss die Mittel in diesen Bereichen deutlich aufstocken und unter Beweis stellen, dass sich die Rhetorik des Fokus auf Prävention (u.a. in der Sustaining Peace Agenda) auch in ihrem finanziellen Engagement widerspiegelt.
„We will invest in the data to better understand, anticipate and respond to multiple states of fragility“
Obwohl das Wissen um und zu Fragilität in den letzten Jahren gestiegen ist, fehlen weiterhin wichtige Daten, um die nationalen, lokalen und regionalen Fragilitätsdynamiken adäquat nachzuvollziehen. Ohne ein verstärktes Investment in Datenerhebung in fragilen Kontexten wird sich Fortschritt – oder mangelnder Fortschritt – in der Erreichung der SDGs in fragilen Staaten nicht feststellen lassen, was die Möglichkeit, rechtzeitig auf Fehlentwicklungen zu reagieren, erschwert.
„We will support the capacity of governments to deliver inclusive solutions to their own states of fragility“
Regierungen fragiler Länder müssen finanziell darin unterstützt werden, ihre eigenen Strategien zur Überwindung von Fragilität zu entwerfen und umzusetzen. Geber sollten deswegen verstärkt in technische Zusammenarbeit investieren, die nationale Kapazitäten der Mobilisierung von Eigeneinnahmen und die Entwicklung von KMUs stärkt.
„We will never lose sight of the end goal of delivering hope and better lives for all people in fragile contexts“
Auf globaler Ebene entwickelte Ansätze zur Überwindung von Fragilität reflektieren zu selten die Wahrnehmungen und Prioritäten der lokalen Bevölkerungen. Von den Perspektiven und Wahrnehmungen der Menschen vor Ort entkoppelte technische Ansätze können bei der Bevölkerung vor Ort den Eindruck erwecken, dass die aus ihrer Perspektive wichtigsten Probleme von der internationalen Gemeinschaft nicht adressiert werden, damit zu Frustration beitragen und so nachhaltige Entwicklung behindern. Entwicklungsansätze sollten deswegen immer die Wahrnehmungen der lokalen Bevölkerung reflektieren und kritisch überprüfen, ob die Ansätze lokalen Prioritäten entsprechen.
Fazit
Auch wenn sich der SFR 2018 weniger durch bahnbrechende neue Erkenntnisse rund um das Thema Fragilität und seiner Überwindung auszeichnet, stellt er ein wichtiges Referenzdokument für die politische Debatte rund um die Adressierung von Fragilität dar – sowohl auf internationaler als auch auf nationaler Ebene: Die Stärke des States of Fragility Reports liegt in seiner verlässlichen Bereitstellung aktueller Daten und Fakten sowie der Ableitung von Trends und Prognosen. Diese tragen einerseits zu gut informierten und evidenzbasierten Diskursen bei und veranschaulichen andererseits eindrücklich, warum die Überwindung von Fragilität und Gewalt eine der Topprioritäten des Engagements für nachhaltige Entwicklung sein muss. Im Rahmen seiner ODA-Analysen zeichnet er Trends der Geberpolitiken in fragilen Staaten nach und fungiert damit als wichtiges Monitoring-Tool im Kontext der OECD-Bemühungen zur Überwindung von Fragilität. Dadurch trägt er dazu bei, potenzielle politische Fehlentwicklungen frühzeitig zu erkennen und auf diese reagieren zu können.
Im Gedächtnis bleiben sollte dabei vor allem der folgende Punkt: Anstatt vermehrt nur reaktiv zu versuchen, die Auswirkungen von Fragilität abzumildern, müssen internationale Bemühungen zur Adressierung von Fragilität vor allem solche Ansätze stärken und ausbauen, die langfristig und präventiv daran arbeiten, die strukturellen Ursachen von Fragilität zu adressieren. Diese Fokussierung muss sich auch und insbesondere in einer deutlichen Aufstockung der finanziellen Ressourcen für Maßnahmen der Friedensförderung und Konfliktprävention niederschlagen, sind es doch genau diese Maßnahmen, die Fragilität in ihrem Kern bearbeiten. Nur so lassen sich bereits erreichte Entwicklungserfolge sichern und nachhaltige Fortschritte in Richtung einer friedlichen, gerechten und inklusiven Entwicklung erzielen.
***Der States of Fragility Report wird Ende 2018 auch im BMZ vorgestellt und diskutiert.*** (weitere Informationen folgen)