In Kriegssituationen können EZ-Aktivitäten im schlimmsten Fall negative Folgen für die Sicherheitslage haben. Positive Wirkungen sind aber möglich, wenn die Beiträge den Menschen direkt zugutekommen. Entscheidend dafür sind ein reduziertes Ambitionsniveau und kleinräumige Ansätze mit vertrauenswürdigen lokalen Umsetzungspartnern. So lautet die zentrale Erkenntnis eines FriEnt-Fachgesprächs zum Nexus Sicherheit, Entwicklung, Frieden.
In der politischen Debatte wird der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) häufig eine zentrale Rolle für die Verminderung von Gewalt und die Förderung menschlicher Sicherheit zugeschrieben: „Keine Sicherheit ohne Entwicklung, keine Entwicklung ohne Sicherheit“, so die Formel. Dieser Zusammenhang erscheint zunächst einleuchtend, stößt in Kriegssituationen wie in Afghanistan, Irak oder Mali aber an enge Grenzen. Während die Wirkungsmöglichkeiten der EZ bei der Prävention und Friedensförderung jenseits von akuten Gewaltkonflikten inzwischen gut dokumentiert sind, unterliegt das EZ-Engagement in Kriegskontexten besonderen Herausforderungen. Was können EZ-Aktivitäten in solchen offenen Gewaltkonflikten also tatsächlich erreichen und was wissen wir über das Zusammenspiel von Entwicklung, Frieden und Sicherheit in diesen Kontexten? Diese Kernfragen standen im Mittelpunkt des FriEnt-Fachgesprächs am 12. August 2020 mit Vertreter*innen aus Bundesministerien, entwicklungspolitischen Think Tanks und zivilgesellschaftlichen Organisationen.
Hohe Erwartungen der Politik sind in Kriegskontexten nicht erfüllbar
In der Diskussion wurde deutlich, dass sich die hohen Erwartungen aus der Politik an die Wirkungs-möglichkeiten der Entwicklungszusammenarbeit in Kriegssituationen und akuten Gewaltkonflikten in der Praxis nicht bestätigen. Im Gegenteil: Aktuelle Forschungsergebnisse und empirische Analysen zeigen, dass die große Mehrheit der EZ-Aktivitäten unter diesen Bedingungen entweder gar keine oder sogar negative Wirkungen auf die Sicherheitslage in Krisen- und Kriegsgebieten hatten.
Damit EZ-Maßnahmen keine negativen Folgen für die Sicherheit der lokalen Bevölkerung entfalten, sollten ambitionierte entwicklungspolitische Ansätze in diesen Kontexten grundsätzlich überdacht werden. „Wir brauchen eine Verabschiedung von den ganz großen Zielen, EZ muss kleinräumiger agieren und den lokalen Kontext deutlich besser verstehen“, lautete ein zentrales Plädoyer aus der Diskussion. Notwendig sei eine ehrliche Bilanz im Hinblick auf die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten von EZ auf die Sicherheitslage und die Gewaltdynamiken vor Ort und eine deutliche Fokussierung: Wie kann den Menschen vor Ort ganz konkret geholfen werden, ohne dass durch EZ-Aktivitäten die Gewaltsituation noch verschärft wird?
Entscheidend ist eine konfliktsensible Gestaltung
Entscheidend ist in diesen Kontexten eine konfliktsensible Gestaltung und konsequente Beachtung des Do-No-Harm Prinzips. Eine zentrale Frage lautet somit, wie EZ in unsicheren Räumen mit bewaffnetem Konfliktaustrag aussehen kann, um die Lebenssituation der Menschen zu verbessern, ohne Sicherheitsrisiken zu vergrößern. Die Beiträge aus dem Fachgespräch gaben dazu erste Hinweise.
Ausgangspunkt für die Diskussion waren die Ergebnisse aus drei aktuellen Studien, die sich mit dem internationalen Engagement in Krisenkontexten auseinandersetzen und die Erfolgsbilanz von Unterstützungsleistungen für „Sicherheit und Stabilisierung“ untersuchen:
- Die HSFK-Studie „Frieden und Entwicklung 2020. Eine Analyse aktueller Erfahrungen und Entwicklungen“, vorgestellt von Dr. Jonas Wolff.
- Eine Untersuchung zu den Ergebnissen des internationalen Engagements in Afghanistan: „Meta-Review of Evaluations of Development Assistance to Afghanistan, 2008-2018“ im Auftrag des BMZ, vorgestellt von Prof. Dr. Christoph Zürcher.
- Die ZIF-Analyse „25 Jahre Stabilisierungsdiskurs. Zwischen Realpolitik und Normativität“, vorgestellt von Sebastian Breuer (GIZ)
Im Dialog mit etwa 60 Teilnehmer*innen diskutierten die Autoren auch über mögliche Schlussfolgerungen für die deutsche Politik und für die Umsetzung der Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“.
Entwicklungszusammenarbeit in Gewaltkonflikten zwischen Anspruch und Wirklichkeit
In Wissenschaft und Praxis gibt es einen breiten Grundkonsens darüber, dass sich Frieden und Entwicklung wechselseitig und positiv bedingen und dass ein Mindestmaß an Sicherheit eine wichtige Grundlage ist. In Kriegssituationen lässt sich der von politischer Seite oft vorgegebene Anspruch, dass EZ-Aktivitäten unter diesen Vorzeichen auch zu mehr Sicherheit und „Stabilisierung“ beitragen, jedoch nicht einlösen. Noch herausfordernder ist es wiederum, durch EZ-Maßnahmen einen Beitrag zu gesellschaftlichen Veränderungen und Friedensförderung zu leisten. In bewaffneten Konflikten könne zu einer besseren Grundversorgung der Bevölkerung beigetragen werden, direkte Friedensförderung sei unter diesen Bedingungen jedoch nicht möglich.
Die Grundversorgung sicherstellen
In der Konsequenz ergibt sich daraus zunächst ein ambivalentes Fazit: In Kriegssituationen und akuten Gewaltkonflikten, also dort, wo der Bedarf für Friedensförderung durch EZ am größten scheint, lässt sich dieser Anspruch am wenigsten erfüllen. Das Risiko, dass EZ-Aktivitäten in diesen Kontexten eher negative als positive Konsequenzen auf Gewaltdynamiken entfalten, erscheint angesichts der empirischen Befunde deutlich erhöht. Unter diesen Bedingungen letztlich ganz auf EZ-Aktivitäten zu verzichten, wenn das Do-No-Harm Gebot gefährdet ist, greift jedoch zu kurz. Für die EZ gibt es auch in akuten Gewaltkonflikten Möglichkeiten, Aktivitäten zu verfolgen, die den Menschen vor Ort zugutekommen, ohne dass die Spirale von Unsicherheit verstärkt wird. Dazu gehören Aktivitäten, die sich auf die Grundversorgung der Bevölkerung richten – also die Relief-Dimension der EZ in den Mittelpunkt stellen – und ambitionierte Ansätze zur Transformation von Politik und Gesellschaft zunächst zurückstellen.
Empfehlungen für die Praxis
Was sollten entwicklungspolitische Akteure also beachten, wenn sie in akuten Gewaltkontexten arbeiten? Aus der Debatte ergaben sich dazu zwei Ansatzebenen: zum einen die Ausrichtung auf erreichbare positive Effekte “ (what works) sowie zum anderen das Vermeiden nachweislich gescheiterter Strategien (what doesn’t work). Die vorgestellten Studien und Analysen geben handlungsleitende Hinweise für beide Dimensionen:
- What works: positive Effekte haben demnach kleinräumige Ansätze auf lokaler Ebene, die partizipativ gestaltet werden und mit direktem „konsumierbaren“ Nutzen für die Bevölkerung verbunden sind (Relief-Dimension von EZ). Eine weitere Anforderung ist die Zusammenarbeit mit Umsetzungspartnern, die vor Ort anerkannt und legitimiert sind.
- What doesn’t work: aus den bisherigen Praxiserfahrungen lassen sich Ausschlusskriterien für das EZ-Handeln in akuten Gewaltkontexten ableiten, um negative Effekte für die Sicherheitslage zu vermeiden. Das gilt für die Auswahl von Aktivitäten und lokalen Partnern sowie für Umsetzungsmodalitäten.
Aus beiden Ebenen lassen sich jeweils Orientierungspunkte für die Arbeit in Gewaltkonflikten entwickeln, die ein „Mainstreaming“ in die Projektaktivitäten hinein ermöglichen. Patentrezepte für eine erfolgreiche Entwicklungszusammenarbeit in Gewaltkontexten gibt es jedoch nicht.
Zieldimensionen und Anforderungen an die EZ
In der Diskussion wurde deutlich, dass die Arbeit in akuten Gewaltkonflikten immer mit Abwägungs- und Aushandlungsprozessen verbunden ist – und kontinuierlich auf Do-No-Harm Kriterien überprüft werden muss. Auch Aktivitäten, die eine Verbesserung der Lebensverhältnisse für die Bevölkerung in den Mittelpunkt stellen, sind nie unpolitisch – sowohl in der Auswahl der Partner und Umsetzungsakteure als auch bei der Abwägung inhaltlicher Prioritäten und Gestaltungsprinzipien.
Die hohen Erwartungen an die EZ, in akuten Gewaltkonflikten einen direkten Beitrag zu gesellschaftlichen Veränderungen und Friedensförderung leisten zu können, müssen überdacht werden. Wenn durch EZ-Aktivitäten die Lebensbedingungen der Menschen vor Ort verbessert werden, können diese Beiträge jedoch das Fundament für eine aktive Friedensförderung nach Kriegsende bilden. Ausschlaggebend dafür ist, dass für die EZ-Leistungen in der akuten Konfliktphase grundlegende Umsetzungskriterien wie der Menschenrechtsansatz, Inklusion und gleichberechtigte Teilhabe gewahrt werden. Eine zweite wesentliche Bedingung ist die Anschlussfähigkeit der EZ-Aktivitäten für Unterstützungsleistungen in weiteren Politikfeldern bzw. zwischen den einzelnen Nexus-Ebenen.
Nächste Schritte
Eine wichtige Erkenntnis über die Rolle der Entwicklungszusammenarbeit in akuten Gewalt-konflikten ist somit: EZ-Aktivitäten können unter diesen Bedingungen auch positive Effekte generieren, solange die Beiträge den Menschen in Krisensituationen direkt zugutekommen. Entscheidend dafür sind ein reduziertes Ambitionsniveau und kleinräumige Ansätze mit anerkannten lokalen Umsetzungspartnern.
Wie sich diese Ausrichtung in handlungsleitende Kriterien für die bi- und multilaterale EZ für unterschiedliche Ausprägungen von Gewaltkontexten übersetzen und als „Mainstreaming“ in politische Entscheidungsprozesse übertragen lassen, bleibt eine zentrale Frage für den weiteren Dialog. Aus der Diskussion wurde dazu konkretes Interesse an einem weiteren Austausch deutlich. Auch für die FriEnt-Arbeit bleiben diese Fragestellungen weiter aktuell und geben Impulse für den Politikdialog.
